Interventi e interviste

2006 - Interventi - Sottosegretario Francesco Bonato (17.05.2006-08.05.2008)

04.12.2006

Intervento del Sottosegretario al Ministero dell'Interno On.le Francesco Bonato alla XIV Assemblea ordinaria annuale ANCI Veneto

Vi sono grato per l'invito che mi è stato rivolto e sono onorato di essere presente alla XIV assemblea annuale dell'ANCI Veneto.

Sebbene sia consapevole che il tema all'ordine del giorno è la «costituzione dell'Assemblea permanente delle autonomie locali presso la Regione Veneto», permettetemi di aprire questo intervento con le informazioni inerenti lo stato della finanziaria, come richiestomi da alcuni di Voi.

Nelle conclusioni della mia relazione mi soffermerò ad esprimere un giudizio complessivo sulla fase che - a mio avviso - sta attraversando l'intero comparto delle autonomie locali. Una fase che assume i contorni di un vero e proprio cambio epocale di assetto complessivo.

Diversi sono gli aspetti della manovra finanziaria per il 2007 che meriterebbero di essere discussi ed approfonditi. Sia a livello di impianto generale, che nello specifico di provvedimenti capaci di incidere sulla struttura economica, finanziaria, produttiva e del mercato del lavoro nel nostro Paese.

Tuttavia, in questa sede costituita da amministratori di Comuni - peraltro in un territorio che esprime proprie peculiarità -, mi pare opportuno limitarmi a quelle misure contenute nella finanziaria e suoi collegati che riguardano direttamente gli enti locali.

Una delle prime considerazioni riguarda il cosiddetto patto di stabilità interno per gli enti locali, contenente rilevanti novità rispetto al passato.

Il meccanismo del miglioramento dei saldi finanziari è stato ristabilito per determinare gli obiettivi della manovra di contenimento della spesa a carico degli enti locali in sostituzione dei vecchi "vincoli di spesa", che non potevano essere utilizzati in alcun modo.

La determinazione dello specifico obiettivo di miglioramento del saldo per ciascun ente viene basata sul calcolo di alcuni parametri fondamentali, quali:
- la media triennale (2003 - 2005) dei saldi di cassa risultanti dai consuntivi,  calcolati nella differenza tra entrate finali, in conto capitale ed in conto corrente, da cui sono escluse le entrate derivanti dalla riscossione di crediti
- le spese dovute alla concessione di crediti.    

Per rispettare il patto di stabilità per il triennio 2007-2009, gli enti dovranno conseguire un saldo finanziario, sia in termini di competenza che in termini di cassa, pari a quello del triennio 2003-2005, migliorato dell'entità annua della manovra.

Le altre questioni fondamentali riguardano: le grandi ripartizioni di spesa, in conto corrente ed in conto capitale che agiscono, in modo dinamico e differenziato, nel contesto delle regole stabilite per il  patto; così come il sistema delle sanzioni introdotto con la manovra.

Il meccanismo dei saldi, come abbiamo più volte affermato, rappresenta certamente un passo in avanti rispetto ai precedenti meccanismi improntati sui vincoli di spesa.

Tuttavia, l'aver inserito i saldi in conto capitale accanto a quelli di spesa corrente, per determinare i saldi di cassa del triennio 2003-2005, risulta fortemente penalizzante per quei Comuni che hanno operato, in quel triennio, significativi investimenti in conto capitale.

L'andamento della spesa in conto capitale, infatti, è completamente diverso e disomogeneo rispetto a quello concernente la spesa corrente, soprattutto in quanto non è correttamente e facilmente leggibile in termini competenza.

Sicuramente l'entità della manovra per ogni singolo ente avrebbe potuto essere determinata facendo riferimento ad una media di spesa corrente pro capite alla quale applicare dei correttivi a fini perequativi, per mitigare eventuali picchi.

Questo, sicuramente, è l'aspetto, più critico dell'impianto del patto di stabilità interno, che non ha subito modificazioni nel testo all'esame odierno del Senato.

E' stato, invece, depennato - anche per iniziativa dell'ANCI - l'articolo che imponeva un vincolo sulla capacità di indebitamento degli enti locali. Così com'è stata portata al 15% la soglia per l'assunzione di nuovi mutui secondo le disposizioni dell'art. 204 del D.lgs. 267/2000, attualmente fissata nel 12%.

Il Ministero dell'Interno ha proposto, inoltre, un emendamento che è stato accolto (comma 347 dell'art 18 del testo al senato) e che prevede un'implementazione dei trasferimenti ai piccoli Comuni da distribuirsi secondo criteri che tengono conto della particolare incidenza sul totale della popolazione residente di alcune fasce sociali (anziani, minori) per essere finalizzati soprattutto ad interventi di natura socio assistenziale.

Per di più, la proposta di una diversa modalità di distribuzione di risorse ai Comuni confinanti con il Trentino Alto Adige gioverà non ai capoluoghi di provincia, ma direttamente agli enti confinanti.

Con ciò vorrei smentire coloro che tanto agitano, con palese strumentalità, lo spettro di una significativa riduzione dei trasferimenti statali verso gli enti locali.

In realtà l'unica disposizione che potrebbe implicare una riduzione dei trasferimenti è quella contenuta nell'art. 2 comma 5 del testo della finanziaria e  nell'art. 2 del decreto fiscale collegato, che prevedono una riduzione dei trasferimenti erariali a favore dei singoli Comuni corrispondente alle maggiori entrate derivanti dai nuovi imponibili Irpef e dell'ICI.

Per tale motivo, è stato presentato un emendamento alla discussione al Senato, il cui accoglimento implicherebbe una riduzione dei trasferimenti, ma solo su certificazione annua presentata dai singoli Comuni, per un importo esattamente corrispondente alle maggiori entrate di ciascun Comune.

I trasferimenti addirittura potrebbero aumentare, per effetto di un altro emendamento presentato al Senato, col quale si distribuirebbero economie a valere sul bilancio corrente pera 290 milioni di Euro da destinarsi ai Comuni " sottodotati" di popolazione inferiore ai 60.000 abitanti.

Sotto il profilo finanziario e contabile, credo, comunque, che vada sottolineato il dato che  entro la fine dell'anno verrà  erogato il 100% dei trasferimenti erariali per il 2006, mentre è già stata disposta l'erogazione anche dei saldi 2005. 

Bisogna, inoltre, porre attenzione alle disposizioni sanzionatorie a carico degli enti che non rispettino il patto di stabilità.

In particolare, le sanzioni finali consistono in una maggiorazione pari allo 0,3% dell'aliquota dell'addizionale IRPEF nei Comuni, mentre per le Province questo "automatismo tributario" porterebbe ad un aumento dell'imposta provinciale di trascrizione  del 5%. 

Forse questo è un dispositivo da riconsiderare, visto che si rischia di far gravare sui cittadini l'eventuale inefficienza della macchina politico-amministrativa che li governa.

Da considerarsi positivamente, è invece, la cancellazione di quasi tutte le disposizioni contenute nella finanziaria sull'ordinamento delle autonomie locali. Specifico che personalmente ho manifestato, sin da subito, la mia contrarietà che nella finanziaria fossero contenute norme afferenti all'ordinamento e ciò per due ragioni fondamentali:
- l'ordinamento degli enti locali, in relazione al novellato Titolo V° della Costituzione - relativo all'autonomia di Comuni, Province e Regioni e la ripartizione delle competenze - è un tema che va affrontato, oltre che nella specifica sede parlamentare,  a tutti i livelli del decentramento amministrativo e della società civile con un preciso ed approfondito dibattito.

- inserirne alcune parti in una legge finanziaria potrebbe figurare come un forzatura. Anche in ragione di un iter legislativo, che sta muovendo solo ora i suoi primi passi, quale la legge delega sul Decreto legislativo 267/2000, peraltro non condivisa nemmeno a livello delle forze politiche della maggioranza.

Proprio in questi giorni si sta, infatti, discutendo della "Carta delle autonomie" e del "federalismo fiscale" da cui dovrebbe scaturire il nuovo sistema del decentramento, secondo i principi costituzionali vigenti.

Dell'originario art. 76, resta in piedi solo la rideterminazione delle indennità degli amministratori locali. In particolare, per i consiglieri viene soppressa la possibilità di fruire delle indennità e si ritorna tassativamente ai gettoni di presenza, in misura massima del 30% della corresponsione del presidente o del sindaco. Si ritorna inoltre agli importi a suo tempo stabiliti del DM del 2001. Pertanto chi, nel frattempo, si fosse aumentato i gettoni di presenza o le indennità, dovrà fare un passo indietro di sei anni.

Entro i trenta giorni dall'entrata in vigore della finanziaria le amministrazioni dovranno dunque adeguare per il futuro gli importi delle indennità e dei gettoni di presenza superiori a quelli previsti dal D.M. del Ministero dell'Interno del 4 aprile 2000 n. 119, al limite massimo previsto dal medesimo decreto.

Sono invece scomparsi, nel testo al vaglio del Senato, i riferimenti al ridimensionamento degli organi esecutivi di Comuni, Province, Comunità Montane ed Unioni di Comuni e quelli relativi alle aspettative di consiglieri ed assessori

E' mantenuto, invece, il divieto ai sindaci, assessori e consiglieri, di assumere consulenze o ricoprire incarichi, non solo presso enti ed istituzioni sottoposti al controllo del proprio Comune o della propria Provincia, ma anche in enti ed istituzioni controllate da altri enti territoriali diverso dal proprio. Tale divieto è gravato di una censura temporale: devono decorrere almeno due anni dalla cessazione della carica perché sia possibile assumere quegli incarichi o quelle consulenze (modifica  del comma 5, art. 78 Dlgs 267/2000).

Sono, inoltre, svaniti i riferimenti che imponevano regole restrittive alla costituzione di nuove Province.

Rimangono invece gli incentivi alle fusioni, che vengono  sottratte per un triennio ai vincoli del patto.  Tali Comuni riceveranno trasferimento erariali aggiuntivi pari al 50% dei risparmi derivanti dalla fusione. Il 5% del 50% deve esser destinato alla retribuzione di risultato dei dirigenti del Comune.

Stesso meccanismo di incentivazione è previsto per i Comuni che conseguano risparmi di spesa attraverso l'esercizio associato di funzioni e servizi anche nella forma di esercizio coordinato  o di convenzioni.

Le novità sostanziali restano quelle introdotte a favore del compenso lordo complessivo attribuito al presidente ed al consiglio di amministrazione delle società, distinte tra quelle a totale partecipazione pubblica e quelle  miste.

Nelle società a totale partecipazione di Comuni, Province e Regioni il compenso non potrà esser superiore al 70% delle indennità spettanti al sindaco o al presidente della Provincia.

Se concorrono più enti locali, il compenso va calcolato in percentuale del 70% delle indennità di minore importo tra quelle spettanti ai rappresentanti degli enti locali. Ciò significa che si tenterà di tener fuori i Comini più piccoli.

Su questo provvedimento è stata ammessa una modifica, in sede di 1^ Commissione parlamentare, per cui  si fa riferimento all'indennità del sindaco o presidente del Comune o Provincia maggiori anziché a quelli dei più piccoli.

Nelle società a partecipazione mista, invece, i compensi possono esser elevati in proporzione alla partecipazione di soggetti diversi dagli enti locali, nella misura di 1% in più ogni cinque punti percentuali di partecipazione di soggetti diversi nelle società in cui la partecipazione degli enti locali è pari o superiore al 50% e del 2% nei casi in cui la partecipazione sia inferiore al 50%.

Interessanti sono le misure introdotte in materia di personale, contenute nei commi 243-247 dell'art. 18 del testo inviato al Senato.

In sintesi, sono rimossi i limiti alla spesa di personale per gli enti che risultino virtuosi rispetto al patto di stabilità.

Vi sono, inoltre, misure di stabilizzazione del lavoro precario che consentiranno, nei limiti delle disponibilità in organico, di assumere i lavoratori a tempo determinato che abbiano svolto, anche saltuariamente, attività triennale nell'ente nell'ultimo quinquennio.

E' stata poi inserita una quota di assunzioni a tempo determinato nei confronti di  coloro che abbiano già avuto contratti di collaborazione per almeno un anno.

Ripristinato un turn over pieno per i Comuni sotto i 5.000 abitanti con il limite, però, delle dismissioni riferite all'anno precedente.

Si tratta ovviamente di una vera e propria svolta rispetto alla politica sul personale, condotta negli ultimi anni che, di fatto, aveva moltiplicato le occasioni di impieghi precari ed intermittenti. 

Infine, un capitolo a parte va aperto su tutta la partita della fiscalità locale, così come esce ridimensionata nel testo della legge. 

Da un lato, infatti, la finanziaria prevede nuove forme di entrate proprie, dall'altro modifiche - anche sostanziali - a tipologie già esistenti.

In via preliminare, va evidenziato che la previsione di nuove o potenziate tipologie di entrate per gli enti locali non deve portare ad una forma di sussidiarietà "perversa", in base alla quale le esigenze di risorse per il sistema di finanza pubblica non vengono esercitate dallo Stato centrale mediante i propri strumenti tributari, bensì si risolvono in una maggiore imposizione da parte del Comune nei confronti del cittadino.

Il livello locale di pressione tributaria e tariffaria deve essere il risultato di scelte consapevoli e meditate dell'ente, correlate ad un positivo rapporto con il cittadino/contribuente, e non l'approdo necessitato per consentire la sopravvivenza dell'ente stesso strangolato dalla scarsità delle risorse disponibili.

In una veloce panoramica delle novità in materia previste dal disegno di legge possiamo ricordare:
- l' addizionale IRPEF
Contrariamente agli ultimi anni, in cui è stato registrato un sostanziale blocco delle addizionali stesse come frutto di una visione indubbiamente limitativa dell'autonomia dell'ente locale nel modo in cui viene sancita dalla Costituzione, con la finanziaria 2007 il blocco viene rimosso e allo stesso tempo viene innalzato il nuovo livello massimo dell'aliquota dallo 0,5 per mille allo 0,8 per mille.

- La compartecipazione al gettito IRPEF
Come richiesto dal mondo delle autonomie, la compartecipazione al gettito IRPEF si trasforma da entrata "statica" (con riduzione in forma esattamente corrispondente dei trasferimenti erariali) ad entrata "dinamica". In tal modo, il meccanismo che consente agli enti locali di beneficiare del surplus di ricchezza  si traduce in un incremento della base imponibile IRPEF e, quindi, sul gettito. La partenza del nuovo sistema è fissata per il 2008, ma si sta ragionando su una possibile anticipazione al 2007 e ad un incremento della percentuale inizialmente fissata al 2%.

- L'Imposta di scopo
Prevede la facoltà di istituire dal 2007 nei singoli Comuni un tributo speciale, denominato imposta di scopo, con le seguenti caratteristiche:
� finalizzazione ad opere pubbliche di valorizzazione del territorio;
� applicazione  temporalmente limitata (massimo 5 anni);
� applicazione generale o limitata ai soggetti ritenuti beneficiari degli interventi;
� applicazione dell'imposta mediante incremento dell'aliquota ICI (sino ad un massimo dello 0,5);
� diritto del cittadino al rimborso se l'opera non viene iniziata entro due anni.

Rispetto al testo originario, in quello attualmente al vaglio del Senato, vengono previste esenzioni, riduzioni e detrazioni in favore di determinate categorie di cittadini.
Sono, inoltre, state ampliate le categorie di opera pubblica finanziabili con questa imposta. Si aggiungono, infatti: opere di restauro, opere di conservazione di beni artistici ed architettonici, spazi per eventi culturali, manutenzione straordinaria di edilizia scolastica.

- Mentre il Contributo comunale d'ingresso e di soggiorno è stato soppresso.

Sin qui, mi sono soffermato sugli aspetti attinenti la nostra specificità, contenuti nel testo aggiornato della finanziaria.

Mi pare evidente che sia alquanto difficile dare un giudizio di sintesi sulla natura della manovra per ciò riguarda gli enti locali. Di certo, dopo il voto alla Camera, sono stati introdotti notevoli miglioramenti, anche per effetto dell'azione concertativa e determinante delle associazioni di Comuni e Province.

Tuttavia, sono convinto che le vere sfide che hanno di fronte gli enti locali non siano contenute nella finanziaria 2007, soprattutto dopo che sono stati estromessi quasi tutti i rifermati all'ordinamento. Vanno considerati, invece, soprattutto i tre veri e decisivi pilastri del nuovo disegno del sistema complessivo degli enti locali: la "Carta delle Autonomie", l'attuazione del cosiddetto federalismo fiscale e la legge delega sulla riforma dei servizi pubblici locali.

Un disegno che, così come si presenta, se non verrà supportato, concertato, partecipato e condiviso proprio dagli enti locali, rischia di assumere i contorni di un progressivo indebolimento delle assemblee elettive a favore degli esecutivi e di una sorta di aziendalizzazione degli enti con inevitabile trasformazione del loro ruolo e peso istituzionali.

E' chiaro che già il sistema dell'elezione diretta del presidente della Provincia o del sindaco hanno svuotato le assemblee elettive di ruolo e funzioni.

Non è, indubbiamente, questo il solo dispositivo di indebolimento dei Consigli. Vorrei qui solo accennare all'effetto devastante sull'autonomia degli enti che hanno avuto ed hanno, in moltissimi casi, le società partecipate, i cui consigli di amministrazione troppo spesso si sono sostituiti e si sostituiscono alle funzioni di indirizzo politico amministrativo, pur conservate dalla legge ai consigli, in materie strategiche, come ad esempio, i trasporti pubblici locali.

Siamo, comunque, di fronte ad un processo ancora tutto aperto, che si gioca sul piano della interpretazione ed attuazione del sistema costituzionale del Titolo V° della Costituzione.

Tale processo può portare a due scenari diversi e contrapposti. Da una parte, vi è l'affermazione di un neocentralismo regionale che riporterebbe l'intero sistema verso una struttura verticale e gerarchica, rischiando di rompere i meccanismi di solidarietà nazionale. Dall'altra, si evidenzia un sistema improntato al protagonismo degli enti locali e, quindi, una valorizzazione delle forme più allargate e dirette di partecipazione democratica da parte delle comunità, alla gestione della cosa pubblica. 

Si tratta, a mio avviso, di far intervenire su un meccanismo di governo consiliare degli enti locali, forme partecipative e di controllo popolare dal basso, nella forma e nello schema del tanto dibattuto "bilancio partecipativo".

Allora rappresentanza e governabilità potrebbero andare di pari passo, perchè tenute insieme dal potere precettivo delle assemblee elettive e dalla volontà diretta e deliberata dei cittadini.

Ciò dipende esclusivamente dal grado di attività e di volontà che saranno in grado di esprimere, autonomamente, proprio le comunità locali.
 
Ma un processo così ampio, che scende nel profondo della nostra struttura sociale, non può essere delegato agli uffici ministeriali e tanto meno può essere ridotto ad una semplice questione di finanza pubblica.

Bisogna evitare che il dibattito e l'iniziativa, anche legislativa, che riguarda l'assetto degli enti locali, rimangano chiusi negli ambiti ministeriali, spesso limitati dagli angusti tecnicismi di una impostazione prettamente o prevalentemente burocratica.

Per questo considero l'iniziativa di oggi e l'argomento all'ordine del giorno estremamente importanti.

La vostra particolarità è proprio quella di aver posto al centro della riflessione odierna, il progetto di un nuovo sistema di relazioni istituzionali tra Regione ed enti locali nel quadro, appunto, dell'attuazione del Titolo V° della Costituzione.

In sostanza, ritengo che la proposta avanzata da questa Assemblea alla Regione Veneto, affinché utilizzi la propria competenza per istituire e disciplinare sedi precise di collaborazione e raccordo con gli enti locali, vada esattamente nella direzione di contrastare l'eccessivo centralismo regionale e di invocare un ruolo più diretto nelle scelte che riguardano la gestione ed amministrazione dei territori.

La Regione Veneto, secondo la Vostra offerta potrebbe ben rivedere, non avendo già predisposto lo Statuto, la propria legislazione sulla Conferenza permanente Regione-enti locali, adottando un modello di formazione di una sede unitaria di rappresentanza del sistema degli enti locali in Regione.

Il superamento del modello delle conferenze a composizione mista, sull'esempio della Toscana, per una "composizione diretta dei soli enti locali", mi sembra la via migliore per la costruzione di una interlocuzione vera e costruttiva con la Regione, priva degli elementi di subordinazione inevitabilmente insita nei modelli a composizione mista.

Non solo, quella che giustamente definite "Assemblea permanente degli enti locali preso la Regione",  porta chiaramente il segno di una richiesta di una maggiore e più compiuta forma di democrazia partecipata responsabile.

Insomma, mi pare un piccolo ma significativo passo verso quella che ritengo dovrebbe esser la filosofia ispiratrice di ogni processo di riforma e di rinnovamento dell'assetto degli enti locali nel nostro Paese.

Ciò dimostra, ancora una volta, che se si ha la capacità, già da ora, di interloquire dal basso, facendo in modo che gli enti locali siano soggetti attivi e protagonisti di qualsiasi progetto di riforma.

Solo operando in questa maniera, siamo certi che si potrà andare oltre il senso di frustrazione che troppo spesso investe le amministrazioni locali nel sentirsi come semplice terminale di un processo decisionale che sta troppo lontano da loro.

 Lonigo, 04.12.2006